罗国强，刘恬 | 我国《反外国制裁法》的适用规则及其法律调适和完善

罗国强（Steel Rometius），法学博士。武汉大学国际法研究所博士生导师，浙江大学文科领军人才、浙江大学光华法学院教授。在权威或核心刊物上发表中文或英文论文100多篇。独著《国际法本体论》；译著《自然法与国际法》（第一卷、第二卷）。主持多项国家级课题，入选国家“万人计划”青年拔尖人才（2014年度），获评2018年国家级教学成果奖二等奖、2020年第六届“湖北省优秀中青年法学工作者”、2020年第八届高等学校科学研究优秀成果奖（人文社会科学）二等奖。

刘恬，武汉大学法学院国际法研究所博士研究生。

引  言

2021年6月10日《反外国制裁法》出台之际，适逢我国频繁面临外国单边制裁却又缺乏国家立法保障的困局之时，这部法律的颁布为规制外国对我国滥用单边制裁，违背国际法规则、霸道干涉我国内政的不合理行径提供了专门的国家立法层面的法律保障。2020年12月7日，美国以《香港国安法》（以下简称《国安法》）侵害香港的民主自治，违背《中英联合声明》（以下简称《声明》）为由，宣布制裁中国14名全国人大常委会副委员长。事实上，这已是美国2020年年内第四次就涉港问题向中国宣布制裁。在《国安法》颁布后，美国分别在8月、11月对中国的部分官员进行了不同程度上的单边制裁，而其制裁的目的基本一致，都是企图以此干预香港治理的问题。以上美国所发起及实施的这些单边制裁严重损害了我国的国家利益及国际声誉，再加之拜登政府上台之后逐渐展露出拉拢盟国对我国实行区域性制裁的趋势，我们急需从法律的角度遏制外国单边制裁对我国所造成的消极影响，为此，本文将尝试依据《反外国制裁法》，为解决我国当前面临的“外国制裁困境”提出有效的法律对策。

一、相关研究文献综述

回顾历史，雅典帝国为迫使麦加拉人（Megarians）重新回到同盟之中，于公元前446年至公元前432年间对麦加拉实施了一系列压制性措施，而著名的麦加拉法令则被认为是国际制裁的雏形。对于“制裁”的内涵，国际法上尚无统一的定论，不同学者持有不同见解，国外学者如英国的苏里亚·普拉萨德·苏贝迪（Surya Prasad Subedi）认为，通常“制裁”一词是指实施国对目标国采取的一系列要求其遵守国际法或惩罚其违反国际法的行为。美国学者哈罗德·拉斯韦尔和查理德·阿伦斯（Harold D.Lasswell,Richard Arens）提出，“制裁”是一种以鼓励合规行为、阻止不合规行为为目的的行为；国内学者如石佳友,刘连炻将国际上的制裁定义为由一国或多国针对特定国家或特定国家境内的实体、组织或个人实施的非武力强制性、限制性措施。马正义，谭融认为，国际制裁指被制裁对象违反了国际准则或国际义务而遭到制裁者公开或威胁性的惩罚。此外，还有一些学者归纳出国际制裁的特点，美国学者菲利普·昆西·赖特(Philip Quincy Wright)指出制裁是以约束法律共同体成员，使其遵守法律规则为目的；刘建伟认为国际制裁是制裁方通过全面或部分中止与制裁对象的物质或非物质往来以实现特定政治目的的一种对外政策工具。英国学者詹姆斯·莱斯利·布赖尔利（James Leslie Brierly）认为制裁的本意为确保各国遵守国际法；巴勒斯坦学者穆罕默德·苏莱曼·达乌迪和蒙特尔·苏莱曼·达杰尼（M.S.Daoudi,M.S.Dajani）提出制裁涉及的范围包括经济、军事、外交领域。对于“单边制裁”，2021年10月22日，我国外交部发布的《中国联合国合作立场文件》中明确表示中国坚决反对单边制裁和长臂管辖。简基松2014年在《法学评论》第5期发表的论文中指出了单边经济制裁中的负面效果；杜涛2021年在《武大国际法评论》第4期发表的论文中分析和总结了欧盟、俄罗斯在应对美国单边经济制裁中反制经验；刘瑛2020年在《国际经济评论》第5期发表的论文中指出判定某一国单边金融制裁行为的合法性，需要结合国际法原则以及相关的国际义务，等等。长期以来，各国虽诉诸单边制裁以实现其重要的政治、经济目标，但由于国际法上没有关于此类制裁的国际条约，单边制裁一直被认为是国际法中最不明确的领域之一。然而，法律规定不明并不代表没有法律可以对其进行规范和约束，更不代表一国可以肆意对别国进行单边制裁。本文将在现有研究的基础之上，尝试探讨如何以国内法反制美国涉港单边制裁。

二、美国单边制裁的法律内涵及特点

（一）美国单边制裁的法律内涵现代国际法上的制裁是指为促使某国改变其政策（行为）或遵守国际法规则而实施的强制性措施，涉及政治、文化、外交、经济、法律、军事等方面，反映了实施制裁国对被制裁国所实施的某些政策或行为之意见。依照制裁的实施主体，可将制裁分成两类，即多边制裁与单边制裁。多边制裁是一种主体联合式的制裁行为，指由两个及以上国家或国际共同体为实施主体所发动的制裁。在国际实践中，大多数国家的多边制裁行为都来源于国际共同体的制裁决议。单边制裁，是指由单个国家或国际共同体作为一个整体所实施的制裁行为。而依据制裁指令来源，单边制裁又进一步划分成两类，第一类是有国际法依据的单边制裁，包括单一成员国通过被国际共同体授予的方式所实施的单方面制裁，例如，某国作为联合国成员，依据安理会相关决议而执行的单边制裁；还包括一国因遭受他国不法行为加害而采取的单边制裁，又称反制措施。第二类是指单一国家在没有任何实在国际法依据的情况下，依其国内法而自发实施的单方面制裁。本文所要讨论的美国单边制裁则属于后者。具体来看，美国在涉港制裁中，对参与香港治理、负责制定和实施香港《国安法》的中央政府部门及香港特区的官员进行单边制裁，其制裁的依据均仅为美国国内法，且无安理会授权。另外，这些单边制裁的借口千篇一律，即“所谓的民主问题”，制裁的方式都是经济与政治相结合的形式，比如冻结被制裁人员在美国的资产，禁止其本人及亲属入境等。对此，结合上文制裁的定义，可以将美国的涉港单边制裁行为界定为：美国以香港存在民主问题为由，对华实施了政治、经济等方面的缺乏实在国际法依据的单边制裁，反映了美国对中国香港内政的不合理干涉。（二）美国单边制裁较之早期国际单边制裁的特点1. 早期单边制裁的典型事例

除了美国存在此类单边制裁行为之外，历史上也曾发生过相似的事例，这里举两例。

例1.1983年，韩国的007班机在苏联坠机，事后苏联虽然承认是其击落了这架客机，但坚持认为该客机正在执行间谍任务，声称是在客机拒绝降落后才进行了射击行动，并认为这属于领空自卫权。一些国家认为苏联的这一行为违反了民航规则，安理会草案也试图对其定性。最终，由于苏联拥有否决权，安理会并未通过任何对苏联采取制裁的决议，然而，即便是在没有安理会的授权之下，一些国家依然自行对苏联采取了单方制裁，禁止苏联航班飞往其领土，制裁理由是苏联违反了1944年的《芝加哥公约》。

例2. 1977年，在“伦敦俱乐部”——核燃料和技术供应商，未能就进一步严格限制核出口政策达成一致后，加拿大宣布单方面“加强核出口和保障政策”，暂停向日本和欧洲共同体运送已商定的铀。加拿大意图用单边制裁行为迫使别国接受加拿大的保障措施，从而防止别国将核材料用于爆炸等不安全事项。显然，加拿大没有受到任何来自国际法的授权，只是为了达到本国的目的，改变别国的政策而实施的单边强制性措施。

2. 美国单边制裁的特点

当前美国单边制裁与上述早期的单边制裁相比，既存在共性，也有自己的特点。对于共性，以上这些单边制裁行为的背后都没有国际法的支撑，即都是一国为了达到某些目的或维护自身利益，在没有国际法授权的情况下，自发实施的一种单方强制措施。在1983年“007班机事件”中，虽尚未查清楚事件始末，也未有安理会授权，仍有国家对苏联作出禁飞的单边制裁措施以表达对苏联行为的不满；在1977年“伦敦俱乐部事件”中，加拿大为促使核出口政策达成一致而自发作出暂停出口铀材料的单边措施；在美国涉港单边制裁事件中，美国意图让中国改变对香港的政策而在没有国际法依据的情况下，依美国国内法制裁中国官员。

美国单边制裁的特点：第一，美国有将单个国家的单边制裁发展为区域性单边制裁的趋势。拜登执政后，美国对华的遏制并未改变，但遏华的方法有所改变。由此前特朗普式的单一、逆全球化对华政策，变为以同盟关系为基础，联合盟友建立“遏制中国战线”，共同展开的对华行动。美国将这一策略运用在对华单边制裁中，并呈现出区域性单边制裁的倾向。第二，美国制裁的执法技术提高。相较于之前的单边制裁，美国涉港单边制裁发生在近期，其国内法中关于制裁的法律已经相对完善，且美国在对外发起单边制裁时的核心依据是其国内法。总统命令、国会立法、行政法规及专门的制裁法案共同构成美国单边制裁的国内立法体系。例如这次涉港单边制裁依据的是第13936号行政命令（以下简称“E.O.13936”）。第三，美国的单边制裁范围过于广泛，制裁行为已成为其实施霸权的工具。无论是上文提及的“007班机事件”还是“伦敦俱乐部事件”，制裁所涉及的事项是“民用航空器安全、核燃料安全”的这类关乎全人类生命与安全的国际事项。然而，美国单边制裁的范围还包括了他国内政事务。2020年，美国单就涉港问题向中方宣布了四次单边制裁，且其制裁的理由仅为“美方不满”，说到底，霸道干涉中国内政才是这些单边制裁的目的。第四，中国成为美国单边制裁的主要对象。2020年6月的数据显示，自2017年之后才被列入美国SDN名单的占比率达到中国（包括实体和个人）已列入SDN名单总数的70%，这足见美国近期对中国实施制裁的频率之高，制裁已被其作为遏制中国发展的重要手段之一，不论是美国制裁中国的“中兴、华为、中国油运”等企业，还是制裁中国的香港官员，限制在香港的交易，其目的都是企图以制裁手段扰乱和干预中国经济的发展及内政事务的处理。

综上，美国涉港单边制裁行为在发起过程中未应用任何国际性程序，更未援引任何实在国际法依据，仅以其本国国内法作为制裁理由就发起了制裁，至于被制裁方到底是否有实质性过错并不影响其制裁的实施。我们甚至可以预测到未来美方一旦对任何国家的任何行为存在“不满”，便有可能对他国施以此类单边制裁。虽然说一般发起国经济制裁措施的背后会潜藏着其意欲获取的政治利益，但显然美国已经将干涉他国内政的政治目的展示的十分明显，制裁中所采用的冻结资产之类的经济制裁也是为了加速实现这一政治目的。

三、俄罗斯反制美国单边制裁的法律手段及效果

自2014年著名的乌克兰危机开始，美国多次发起针对俄罗斯的单边制裁，制裁的等级和范围不断提升和扩大，最初只是对与这次危机事件有关的领导人物，以及个别银行、企业进行制裁，而后将制裁升级到了俄罗斯的核心工业以及金融领域，严厉打击俄罗斯能源类（石油、天然气）与军事技术类龙头企业，并利用美元主导的国际货币体系，限制或禁止俄罗斯金融机构的交易等。这些制裁措施严重影响了俄罗斯各类物资的进出口，对其社会经济的发展造成了极为消极的影响。为有效摆脱美国设置的制裁困境，保护本国的权益，俄罗斯进行了强烈的反击，比如颁布一系列新的法律，用于推动具体的反制措施，并最终通过法律手段维护了俄罗斯的主权及国家利益，实现了对美国单边制裁的有效反制。具体来看，2014年8月，俄罗斯出台了一项针对外国制裁的新法令，该法令明确规定了反制措施，即未来1年，凡是制裁俄罗斯的国家，俄罗斯将对其实施反制措施，禁止、限制从这些国家进口食物、农产品等物资。与此同时，俄罗斯政府开始加强本国同类型产品在国内的市场占比，并寻找其他非制裁国作为新的供应商替代原本要从美国（或美国盟友）进口的食物和农产品，如此一来，俄罗斯的这些反制措施既达到了报复性的作用，还保障了本国的民生和经济发展。2018年6月，俄罗斯颁布了《针对美国和其他国家不友好行为的措施法》，这部法从国家立法层面进一步确保俄罗斯的国家安全、社会发展及公民权益不受外国经济、政治制裁等任何不友好行为的威胁。依照该法，俄罗斯对美国所实施的一系列单边制裁行为作出了反制和报复措施，比如中止美俄双方原本的国际合作，禁止美国参与本国的政府采购计划，限制美国从本国进口原材料等物品等。2020年6月，俄罗斯公布的第171号联邦法律为保护俄公民个人以及实体提供了更为具体的法律措施。2021年4月，一项由普京签署的针对外国不友好行为的法令正式颁布。根据该法令，如有国家对俄罗斯国家、公民或法人有不友好行为，俄罗斯将限制（必要时完全禁止）这些国家的外交使团和领事机构、国家机关和机构代表处与在俄个人签订劳动合同、劳务协议以及其他民事合同。同时，俄政府有权确定适用于该法令的外国名单，以及可以与之签订协议的人数。此外，俄罗斯还专门设置了反干预立法机构，优化其国家立法体系。比如俄罗斯分别在2017年和2019年成立了专门的委员会，其职责包括为消除别国对俄罗斯内政的干涉提供立法方面的建议，使其国家法律可以更好地捍卫俄罗斯的国家主权。值得一提的是，在上述反制裁法律的支撑之下，反制裁的案件也获得了有效进展。2014年，俄罗斯商人康斯坦丁·马洛菲耶夫（Konstantin Malofeev）因被指控资助了乌克兰危机事件中的亲俄分子而遭受到美国的单边制裁，对于这一指控，康斯坦丁·马洛菲耶夫予以否认，俄罗斯则认为这一制裁是非法的。2020年7月，谷歌旗下的油管（YouTube）在未提供任何原因的情况下封锁康斯坦丁·马洛菲耶夫（Konstantin Malofeev）的账户Tsargrad TV，尽管后来谷歌表示他们有相关的政策支持，可以暂停违反制裁或贸易限制规定的账户，但最终依据俄罗斯的反制裁法，莫斯科仲裁法庭判决谷歌（俄罗斯公司）必须恢复Tsargrad TV账户，如若谷歌公司不履行判决，则每天将面临10万卢布(约合1358.29美元)的罚款，且罚款数额将每周翻一倍。可以说，这是俄罗斯第一次通过本国法院实现了对外国制裁措施的有效反制，不但为俄罗斯之后的反制案提供了一个成功范例，更体现了俄罗斯反制裁法律在维护国家、企业、个人利益方面的重要作用。

四、我国反制美国单边制裁的法律对策

（一）我国《反外国制裁法》的出台我国在应对美国频繁单边制裁的过程中同样积累了一些经验，比如在2020年美国制裁抖音（Tik Tok）的事件中，抖音公司巧妙地利用了美国内部利益集团的力量来进行对抗并取得成功，最终成功维护了自身的企业权益，继续留在美国市场。然而，我国虽可以利用美国国内的利益纠葛以及美国法实现对自身的法律救济，但这些救济措施始终是对制裁局面的一种被动迎合，无法动摇对方的根本利益。换言之，我们只有主动采取法律反制才能使美国感到威慑力，才能更有利于维护我国的合法权益。况且，事实上不是所有的制裁危机都可以通过救济途径完美地化解，比如中兴在遭受美国制裁后遭遇了惨重的损失。对此，我国逐渐开始丰富反制裁法律制度，先是商务部分别于2020年9月、2021年1月出台了行政命令《不可靠实体清单规定》以及《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（以下简称“《办法》”），为之后国家的反制外国制裁行动奠定了一定的法律基础。紧接着，我国又出台了《反外国制裁法》，这是我国第一部真正意义上国家立法层面的反制裁法。2021年6月10日，十三届全国人大常务委员会第二十九次会议通过了《反外国制裁法》，该法4月起草，6月便已实施，以较快的速度出台并应用，足见当前我国在应对外国制裁方面的紧迫性。国际法上的反制裁源自反报复原则，这部法则是在这一国际法原则的基础上，针对外国频繁实施的单边制裁而专门颁布的具有单边制裁性质的法律，旨在用国内法律调整与外国制裁相关的国际法问题，为维护国家利益和公民权益提供立法保障。这样一部在短时间内应需而生且具特定使命的法律必定存在独特的立法特点，而分析并运用好这部新法有助于我国从国内法层面压制外国肆意而为的单边制裁行为，为应对美国涉港单边制裁方面提供新的路径，从而达到更有效的规制和阻却作用。（二）我国《反外国制裁法》的立法特点我国《反外国制裁法》原则立场鲜明。我国是第一个将“反”字直接用在反制裁类法律名称上的国家，在本法开篇第1条中明确表明立法目的为“维护国家主权、安全、发展利益，保护我国公民、组织的合法权益”。第2、3条阐述了这部法的原则性立场，具体来看，在第2条中重申了我国的外交政策，表明了我国维护国际秩序和构建友好国际关系的原则性外交立场。第3条第1款“反对霸权主义和强权政治，反对任何国家以任何借口、任何方式干涉中国内政”，以法律条款的形式表达了政治性立场原则；在第2款中先对本法的关键词“反外国制裁”的大前提进行了设定，即外国国家“违反国际法和国际关系基本准则”，这一限制性规则将本法与国际法衔接在一起，尝试为该法以国内法的身份调整涉外国际法问题的合法性做出解释说明；接着对本法“外国制裁”的含义进行了界定，主要有三点：一是实施制裁的主体为“外国国家”，主体为“外国公民个人、民间组织”的则不适用本法；二是外国国家制裁目标为我国公民、组织，若目标为第三国则不适用本法；三是外国国家制裁的内容表现为“对我国进行遏制、打压，对我国公民、组织采取歧视性限制措施，干涉我国内政”。

显然，我国《反外国制裁法》具有涉外性质，针对的是西方意识形态下的无理单边制裁，即对外国国家发起的一系列违反国际法的制裁进行反制，并非主动对外国发起单边制裁，具有明显的防御立场。同时，该法是在维护和遵守国际法的框架下制定的，以维护国际法基本原则，遵守国际法上对实施反措施的限制性规定为基础。而由此也可以看出，我国《反外国制裁法》所实施的单边制裁与美国涉港依据国内法而实施的单边制裁有本质区别，前者有维护自身主权及友好国际关系的正当立场，符合国际法要求，后者不仅没有任何正当立场，还违反了国际法规则。此外，法条中的宣告性措辞也为这部法律的立场原则奠定了基调，表明现在及未来我国以法遏制、反击外国无理制裁的坚决态度，一定程度上增强了本法的国家威慑力。

（三）我国《反外国制裁法》在美国涉港单边制裁事件中的具体适用

我国《反外国制裁法》是针对外国非法制裁的专项立法，为反制美国毫无实在国际法依据的单边制裁确立了直接适用的国家基本法依据，极大补足了此前以商务部出台的行政命令《办法》《不可靠实体清单规定》为主要依据进行反制时，法律约束力较弱、制裁涵盖力较单一的现实情况。本法在应对美国涉港单边制裁方面的具体路径如下：

首先，依据《反外国制裁法》确定反制权利。根据本法第3条，美国涉港单边制裁中对我国的公民和实体进行了歧视性限制措施，干涉我国内政，破坏国际关系，违反国际法基本原则及一般国际法原则，故而我国有权对美国的这些非法单边制裁行为进行反制。

其次，依据《反外国制裁法》制定反制清单和反措施。根据本法第4条，将美国涉港单边制裁中直接或间接参与制裁的个人和组织列入反制清单。这里的“参与”，既包括制定、决定、实施3个环节，同时又涵盖“间接”参与任一制裁环节的行为，那么，几乎所有牵扯到涉港制裁的行为，从炮制香港无民主，到最终实际操纵经济、政治制裁的人或组织等，我国都可以依据本条将其列入反制清单。对于美国单边制裁中对我国公民个人的亲属所实施的制裁行为，我国则可以依据第5条将反制清单中个人的配偶和直系亲属一并列入清单之中作以同等的反制。

具体对列入上述反制清单中的人或者组织采取哪些相应的反制裁措施需结合我国公民和实体在美国涉港中所受单边制裁的实际情况，然后根据本法第6条，对直接或间接参与涉港单边制裁者不予签发签证、不准入境、注销签证，并查封、扣押、冻结参与制裁者在我国境内的动产、不动产和其他各类财产。同时，第10条明确指出要设立协调机制，加强有关部门的协同配合，换言之，在实施相应的反制措施时，需要我国其他法律、部门的配合来完成执法，比如《出入境管理法》里囊括了签证、入境问题，《行政强制法》里规定了对各类财产查封、扣押、冻结等问题。因美国单边制裁而遭受经济损失的香港本土公民个人、企业及其他组织可以通过《办法》中的报告制度向国务院商务主管部门报告损失，经主管部门进行评估之后作出阻断、救济及反制措施。

在最终确定出应对美国涉港单边制裁的反制清单、反措施之后，可依据《反外国制裁法》第9条予以公布。《反外国制裁法》颁布之前我国宣布制裁名单及措施都是以外交部问答的方式完成，现在依本法应由外交部或国务院有关部门以发布命令的方式公布，具体发布细节本法没有做进一步规定，但可以在这次反美国涉港单边制裁的实践中作一范例，例如，可以通过外交部将具体的制裁命令以专门文件形式发布在官网上。如此，既为本条的具体适用做了范例，也较之以往的发布方式更加规范和正式。

最后，依据《反外国制裁法》设置法律保护屏障。本法第11、12、13、第14条对境内和境外的组织、个人作出了义务与责任方面的要求。例如，第12条明确要求境外的组织和个人不可有帮助外国来制裁我国的行为，否则我国可以依法追究其责任，那么，面对在美国涉港单边制裁中起到协助、歧视、限制作用的有关组织和个人，我国可以向法院起诉，要求其停止侵害，并对所遭受的损失予以赔偿。在立案起诉的过程中，同样也可以进一步完善本条的程序性、细节性法律规定。总之，依照本法不仅为受到美国单边制裁损害的一方提供了救济和补偿途径，还可以威慑到其他企图参与、协助美国单边制裁的组织及个人，为防治美国涉港单边制裁的进一步发酵和恶化设置了一道法律保护屏障。

（四）我国《反外国制裁法》的完善

我国《反外国制裁法》内容上较为宽泛，细节性规则亟待落实。这部法共计16条，主要对反外国制裁进行了一个系统性的规范，涵盖我国对外国制裁实施反制裁的适用情形、主管部门、反制对象，我国采取反制措施的种类，有关部门在反制裁中的协同配合，我国境内人员和组织应当承担反制义务，不执行或不配合反制实施的法律后果等。在涉及制定反制清单、采取反措施的权力方面，本法将其授权给了国务院有关部门，由国务院牵头并制定行政法规来进一步实施反制裁，但这些授权性的条文规定的并不细致，缺乏具体的程序性规则，例如在第8条中虽规定国务院有关部门对反制措施的更改（包括变更、暂停或取消）有决定权，但条文未注明改变反制措施决定所应遵循的程序性规则；第9条虽规定反制清单及反制措施在确定及更改时以发布命令的方式公布，但对于具体应以何种方式发布命令没有详细说明；第10条规定设置反制裁的各部门协调机制，却没有具体可以依据的执法程序。此外，第12条规定了我国公民、组织在受到歧视性限制措施或合法权益被侵害之时，可以向法院起诉，而具体在实践中如何适用本条，还需进一步规范。显然，类似上述细节性规则的欠缺，会使得《反外国制裁法》的可操作系数变低，未来在实践中加强完善这部法律将是我国实施反外国制裁进程中的重要课题之一。

可以说，这部法在立法设计及内容层面汲取了国际制裁理论的优秀成果和实践上的经验教训，具有明确的立场原则、系统而广泛的内容，能够反映和囊括我国当前面临和未来可能面临的外国制裁。但同时也欠缺一些细节性规定，要确保该法在实施过程中能够更好地发挥反制裁“法律工具箱”的作用，必须在具体的反外国制裁行动中进一步规范和落实相应的制度与规则，使其在实体和程序上都更加完善。

文章刊于《云南师范大学学报》（哲学社会科学版）2022年第2期

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